迈向未来之城 系统升级城市治理
焦永利
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告提出要提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，并强调要打造共建共治共享的社会治理格局等。这都为新时代下中国特大城市构建良好的城市治理体系，提升城市治理能力明确了方向与着力点。
当前，我国进入城镇化较快发展的中后期，城市发展转向规模扩张与质量提升并重阶段，社会结构面临优化调整，发展方式亟待深刻转变。特别是面向新一轮科技产业革命与建设“未来之城”的新形势，如何构建新的城市治理格局，提升城市治理能力，更好破解城市病，促进均衡充分发展，这是各大城市特别是国家中心城市应该承担的历史使命。
提升治理能力 是应对新问题的“系统升级”
纵观人类的发展进程与治理实践可以发现，一条反复出现的演进路线是：新技术——新现象（场景）——新问题——新应对——新治理。也就是说，新的理念往往带来新的技术或社会变革，从而带来一些新的社会实践现象或场景，而这些新场景对传统的社会及其管治体系形成了冲击、带来了问题，进而，人们开始寻求解决这些问题的应对举措。初期因思维、手段、能力的限制，往往是出台“头疼医头脚疼医脚”的短期对策，随着经验积累、能力提升、理念革新，就会将这些对策体系化、系统化，从而形成相对完整、长期和稳定的治理框架。如在城市发展进程中，电梯技术出现之前城市空间以平面形态为主，电梯的出现带来了高层、超高层建筑的新现象，由此也带来了“阳光”权利等新问题，初期依靠博弈、司法等手段应对，后渐形成了建筑退让、容积率控制、开发权转让等制度化的应对模式。进而连同其他领域的变动及政策应对，逐步形成了一套现代主义的城市空间治理模式，与大规模城市建设相协调。
从理论上看，城市治理演进路线其实可以拆分为两条动态演进的逻辑线：其一，新技术——新现象——新问题，可称之为“问题线”或“冲击线”；其二，新技术——新应对——新治理，可称之为“治理线”或“应对线”。两条线彼此交织、此消彼长、动态演进。新变动会带来新问题，但与此同时，新技术带来的冲击也会带来人们思维观念的调整与解放，带来新的理念与新的技术手段，从而提升我们应对问题、化解问题的治理能力，“魔高一尺、道高一丈”，这就是优化城市治理的辩证法。
从完整、长期和稳定的特征来看，我们可以将城市治理体系和治理能力的提升喻为整座城市的操作系统的“系统升级”，而不仅仅是更新个别软件的版本。
城市治理有新挑战
也拥有无限机遇
“未来之城”将呈现出系统化的新特征，这种“新”又可以分为两个层面：第一个层面的新是城市本身的形态、功能，包括交通、景观、产业、设施等维度；第二个层面是经济社会发展和城市建设机制的新，包括城市建设机制、投融资、土地制度等维度。中国的“未来之城”将谋求在这两个层面实现系统集成创新，在加速现代化的基础上，进一步实现城市发展与治理的“未来化”。毫无疑问，这些系统性的变化将对城市的发展，市民生活品质的提升带来无限机遇。同时，这两个层面的系统性变化都会对城市治理带来诸多挑战。
从城市本身的变迁来看，未来许多的创新技术和产业，将对城市的形态、城市运行的方方面面产生深刻的影响，城市将成为更多新技术应用的“集成场”，未来城市在交通、能源、通信、产业、教育等方面将会发生系列颠覆性变革。但值得注意的是，技术、产业的创新引起城市形态的系统性变革，在带来便利进步的同时，也会引发新的城市病。第四次科技产业革命呼啸而来，人工智能、量子计算、物联网等技术将对城市形态带来深刻的变化，特别是交通技术变化更是可能对城市空间形态带来深刻的变化，如自动驾驶和飞行汽车，会给城市带来广域化、均质化和立体化的影响，这些变化又会对城市治理带来新挑战。
以自动驾驶可能带来的系列新场景新变革为例，交通空间将成为生活、工作之外的“第三空间”，人们在汽车上休闲或工作，道路交通事故大大减少，这将允许人们住得更远。同时，与共享经济等新模式相结合，城市需要的汽车数量将大大降低，由此直接释放规模庞大的停车空间，间接释放更多的汽车系统的配套空间，如加油站、汽车保养、驾校等空间。相应的，这些新场景将带来城市治理新挑战。如与自动驾驶匹配的基础设施支撑系统构建问题，郊区化带来的空间密度降低，更彻底的交通机动化后的节能环保问题及潮汐式通勤问题，以及汽车系统变革节省出的城市空间，是变为生态游憩空间还是继续盖房子？等等都需要超前思考谋划。
从城市建设和发展机制方面的变迁来看。首先，最突出的挑战在于城市的投融资机制、土地制度、住房制度这几个相互交错、相互影响的领域，如何形成一个兼顾各方、公平合理、良性循环的体系，目前来看，政策上矛盾突出，理论上缺陷明显；其次，面向产业迭代加快的客观环境和创新发展动力切换的政策要求，怎么样构建全面服务创新的政策和治理环境，需要认真探索、形成体系；第三，未来党委政府在城市治理中仍将发挥核心作用，但城市多元治理问题正在加速发展。随着市场、社会、个人等主体不断发育，未来城市的治理图景将更为多元复杂，人们对生活质量、多样化生活方式的要求，使得环境、教育、医疗卫生、社区、劳动权益、公共场所、公共安全等议题持续进入政策领域，如何坚持好“一核多元”，理顺城市治理主体关系，优化治理流程，成为城市治理现代化和未来化所必须面对的难点痛点。
加速构建
面向未来的城市治理体系
城市是人类最重要的生活共同体，百万、千万人活动其中，治理一座城市的复杂性和难度大到难以想象，面对未来可能接踵而来的挑战，传统的治理框架和治理思路难以应对。面向“未来之城”，必须坚持对“问题线”和“治理线”两条脉络同步超前思考、未雨绸缪，尽可能地化解挑战。
在“治理线”的方向上，新技术将带来新理念与新手段，从而提升化解问题的治理能力，因此，如何融合运用新技术化解今天的“大城市病”问题，同时尽量避免产生新的城市病，也即治已病时还要“治未病”，这是面向未来的城市治理所必须思考的课题。以下提出三点建议。
第一，强化顶层设计，构建“理念-制度-手段”衔接贯通的治理体系。要始终坚持以人民为中心的发展思想，用生态文明、数字时代的思维方式、发展理念去谋划和营造未来城市，及时构建包容新技术、新形态冲击的新制度体系，不断探索运用新技术手段应对新问题。
第二，优化治理理念，形成多元共生的治理框架与治理关系。从“管理”到“治理”是社会发展和执政理念的重大转变，“管理”强调政府单一主体，而“治理”以主体多元为特征，不仅包括各级政府各行政部门，还包括企业、居民自治组织和其他社会组织。工业时代是竞争逻辑，而生态文明和数字时代是共生逻辑。未来的城市治理，需要更好体现多元治理主体、多元治理关系所带来的影响和冲击，在公共事务领域中加速形成政府、市场、社会之间合作、协商的伙伴关系。
第三，拥抱技术革命，提升城市治理的“规模化敏捷”能力。从数字城市到智慧城市，再到未来的人工智能城市，新技术将极大地为城市治理“赋能”，城市治理也需要探索数字时代的治理策略与方案，像商业领域那样走向“规模化敏捷”。如大数据、人工智能等新技术，可助力拓展城市治理的领域与物理能力，并极大提升城市治理的效率和绩效。未来的城市治理应当注重设计治理框架，重塑运行流程。同时，城市治理者需要“培训”人工智能，让其更好理解治理流程，使其帮助优化决策过程，满足市民的多元化、个性化需求，提高公共服务领域的定制化与精细化水平，提升“规模化敏捷”的能力，更好满足人民的高品质生活需求。
面向未来的城市治理需要实现理念的转变、领域的拓展、方式的转型、手段的革新，在短期问题应对的基础上，加速实现“系统升级”。
（作者：中国浦东干部学院副教授、经济学博士）
原标题：迈向未来之城 系统升级城市治理
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