潮州第二部实体性法规《潮州市历史文化名城保护条例》出台
（原标题：我市第二部实体性法规《潮州市历史文化名城保护条例》出台 为历史文化名城撑起“保护伞”）
历史是城市之根，文化是城市之魂。潮州历史文化是岭南文化的重要支脉，也是中华优秀传统文化的重要组成部分。潮州享有“岭海名邦”“海滨邹鲁”的美誉，是国务院1986年公布的第二批国家历史文化名城之一。据统计，截至2016年底，全市范围内共有各级文物保护单位169处。其中，全国重点文物保护单位9处22个点，省级文物保护单位26处，市级文物保护单位53处。
丰富的历史文化遗产是我市一张“金名片”，保护传承好历史文化遗产需要科学指引。经省人大常委会批准，《潮州市历史文化名城保护条例》（以下简称“《条例》”）于2017年11月15日起正式施行。《条例》的出台，既是历史文化保护的迫切需要，也是地方民主法治建设的现实所需。这是我市历史文化保护领域第一部地方性法规，在法治潮州建设史上具有标志性意义。
■ 条例内容
加强保护管理
继承优秀历史文化遗产
为了加强我市历史文化名城的保护与管理，继承和保护优秀历史文化遗产，促进城乡建设和社会文化协调发展，根据相关法律法规，结合我市实际，制定《潮州市历史文化名城保护条例》。
《条例》的主要内容为总则、保护规划和保护名录、保护责任和保护措施、合理利用、法律责任和附则六个章节，共四十七条。
《条例》按照确定保护对象、明确保护措施、界定法律责任的逻辑，主要从“保护范围、部门职责、经费保障、保护对象、保护措施、禁止性规定、法律责任”等方面开展立法，进一步推动潮州历史文化名城保护工作的整体性和规范性。
值得注意的是，条例明确指出历史文化名城的保护范围，不仅包含潮州古城区，还包括历史文化名镇、历史文化名村、历史文化街区、传统镇街、传统村落、传统场所、历史建筑、文物、传统地名和非物质文化遗产等。
根据《条例》，市人民政府将建立历史文化名城保护名录，将潮州古城区、历史文化名镇（村）、历史文化街区、传统镇街村落、传统场所、历史建筑等保护对象纳入保护名录，加强系统性保护。
此外，设立历史文化名城保护专家库，对历史文化名城保护重大事项、重大政策措施等进行论证、评审并提供意见；设立历史文化名城保护专项资金，用于维护修缮、学术研究等方面；将在各类保护对象的核心保护范围、不可移动文物等地统一设置保护标志。
“条例从我市立法工作的实际情况出发，主要解决明确保护责任、加强保护保障、规范保护措施、鼓励保护利用、设定法律责任等五大问题。”市人大常委会副主任黄潮标表示。
黄潮标坦言：“过去，历史文化名城保护的主要工作部门职责不明确，有的甚至长期处于缺位状态，严重削弱历史文化遗产的保护工作。”对此，《条例》明确了市历史文化名城保护建设委员会职能，规定委员会主要负责审议、协调、指导历史文化名城保护工作。他表示：“历史文化遗产的保护与管理，涉及部门多、职能范围广，需要多部门互相配合、多种措施并举进行综合保护。”
条例还明确了历史文化名城保护工作的责任。根据《条例》，历史文化名城保护将建立保护责任人制度，并明确保护责任人的职责。其中，潮州古城区的保护责任人为市人民政府；历史文化名镇（村）、历史文化街区的保护责任人为所在地县（区）人民政府。同时，条例明确城乡规划主管部门、文物主管部门、城市管理和综合执法部门等相关部门的职责。
针对全民历史文化遗产保护意识薄弱的情况，《条例》提出，市、县（区）人民政府应当加强历史文化名城保护的研究、宣传、教育工作，通过组织开展传统文化研究、编印出版物、培训、展览、媒体宣传等方式，弘扬本地优秀历史文化，提高全社会的历史文化名城保护意识。教育主管部门应当将本地历史文化知识列入中、小学在校学生课外教育内容，推动本地优秀历史文化的传承。
条例还规定保护对象的核心保护范围和建设控制地带内的禁止性行为。“针对擅自拆除纳入保护名录的历史建筑、在保护对象的核心保护范围和建设控制地带内实施禁止性行为、违反条例规定或破坏历史文化名城建设等行为，《条例》也作出了相应处罚规定。”黄潮标表示。
《条例》第三十四条明确规定，在保护范围内，禁止开山、采石、开矿等；占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；修建生产和储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；在历史建筑上刻划、涂污等；破坏保护对象传统格局和历史风貌的活动以及对保护对象可能造成破坏性影响的其他活动。根据条例，违规并造成严重后果的，单位将被处最高100万元罚款，个人最高可处10万元罚款。
■ 条例特点
突出潮州文化特色
鼓励合理保护利用
“坚持历史文化名城全域保护是《条例》的一大亮点。”市人大常委会法工委主任陈歆明认为，潮州历史文化遗产数量较多、分布广泛，条例立足我市实际，适用于潮州市行政区域内历史文化名城的规划、保护、管理和利用，是一部具有鲜明特色、针对性及操作性较强的地方性法规。
条例体现潮州本地特色，突出保护潮州古城区核心保护范围空间格局、历史文化内涵和历史风貌。根据《条例》，在历史文化名城保护规划方面，潮州古城区传统格局被划定为韩江自然景观风貌区、西湖风景名胜区、林荫道风貌区、传统骑楼风貌区、传统民居历史风貌区等，还为历史文化资源设定了“岭海名邦”“南国古郡”“海滨邹鲁”“商埠侨乡”等保护框架主题。
陈歆明表示，该条例突出保护了潮州历史文化内涵和历史风貌，体现出潮州历史文化名城特色。这正是地方性法规区别于上位法的显著特点，更精准、更具操作性、更具地方特色。
此外，《条例》正确处理保护与利用之间的关系，借鉴外地先进经验，根据我市实际情况，鼓励促进文化遗产的合理利用。《条例》规定，市、县（区）人民政府可以通过资金扶助、简化手续、减免费用、开发权益奖励、公开招标等方式，选择符合保护和利用要求的单位和个人对保护对象进行合理利用。
值得留意的是，条例还列举了活化利用文化遗产的方式。根据《条例》，市、县（区）人民政府应当鼓励整理、研究和利用历史文化资源，挖掘地缘文化特质，打造区域品牌，开发具有地方特色的文化艺术衍生品等产品。保护责任人应当严格保护历史建筑的历史特征和非物质内容。
《条例》第四十一条指出，市、县（区）人民政府鼓励和支持单位、个人在各类保护对象中设立博物馆、陈列馆、纪念馆；设置非物质文化遗产大师工作室、文化创意、技艺展示交流中心等；建立中小学生教育体验基地；开办文化客栈；开展地方传统文化研究、民间艺术表演活动；开展地方传统文化研究、民间艺术表演活动；制作、展示、经营传统工艺美术作品等保护性利用活动。
■ 立法过程
彰显工匠精神，切实提高立法质量
“一直以来，市委、市政府高度重视历史文化名城保护工作，开展一系列保护工作，取得较好的成效。但仍存在一些有待加强的工作环节，如全民历史文化遗产保护意识不强、相关工作部门职责不明确、缺乏具有地方特色和可操作性强的法律等问题。”市人大常委会法工委副主任庄瑾瑜坦言，历史文化遗产保护工作中的不足日渐显现，亟需通过地方立法加大保护力度，提升保护实效。
纵观《条例》的立法过程，从立项、起草到市人大常委会三次审议，历时一年多。这充分体现立法人的工匠精神，切实提高立法质量。
2015年，市委、市人大常委会经过深入调研，集中民意，决定把历史文化名城保护的工作列为第一个地方立法计划项目。由市城乡规划局负责牵头组织起草条例草案，经市法制局审查并报市政府常务会议讨论通过后，由市政府提请市人大常委会审议。
2016年8月和11月，市人大常委会对条例草案和条例草案修改稿进行审议。在此期间，市人大常委会法工委通过组织开展立法调研，召开立法听证会和各种类型座谈会、发出书面征求意见函、在潮州人大网公开征求意见等多种方式，广泛争取社会各界意见建议。
2017年9月8日，广东省第十二届人大常委会第三十六次会议审查批准了《潮州市历史文化名城保护条例》。经研究决定，《潮州市历史文化名城保护条例》于2017年11月15日起正式实施。
■业界观点
活化利用
提高文化遗产保护意识
对于《潮州市历史文化名城保护条例》的贯彻实施，业内人士有何意见建议？记者采访了从事古建筑保护及调查的市人大代表陈夏阳。他认为，作为我市在历史文化名城保护领域制定的首部实体法，《条例》对于保护历史文化遗产具有里程碑意义。
陈夏阳认为，《条例》建立了历史文化名城保护名录和保护责任人制度，系统解决“保护什么，谁来保护”的问题，将引导对潮州历史文化名城进行更系统的保护。条例注重推动从“以保护为主”的保护理念，到“在保护的前提下进行合理利用”的转型升级，协调“怎么保护，怎么利用”的有机关系。条例还建立历史文化名城保护专项资金，解决保护资金“哪里来，用到哪”的问题。
活化文化遗产是新型城镇化的重要组成部分。陈夏阳认为：“文化遗产的保护与利用程度，应坚持分类管理的原则，根据各类保护对象的级别而有所不同。”《条例》第十六条提出，市人民政府应当依据城市总体规划和历史文化名城保护规划，结合实际情况，组织制定潮州古城区保护年度实施计划。他认为，对于潮州古城区保护方面，可以参考苏州平江区的保护模式，将古城区划分单元，分批、分单元开展示范推进工作，不断总结经验，及时调整保护计划，推动古城区“在保护中发展，在发展中保护”。
此外，陈夏阳建议，通过新闻媒体、网络等加强对《条例》的宣传引导，让广大群众知法懂法，坚持从“文化认同”到“文化自信”的发展思路，提高人们对历史文化遗产的保护意识，推动潮州古城的保护和发展。加强文物保护利用和文化遗产保护，传承和创新传统民俗文化、民间艺术和传统工艺，加快“文化、商业、旅游”融合，打造具有影响力的潮文化精品城市。
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活化文化遗产是新型城镇化的重要组成部分。陈夏阳认为：“文化遗产的保护与利用程度，应坚持分类管理的原则，根据各类保护对象的级别而有所不同。”《条例》第十六条提出，市人民政府应当依据城市总体规划和历史文化名城保护规划，结合实际情况，组织制定潮州古城区保护年度实施计划。他认为，对于潮州古城区保护方面，可以参考苏州平江区的保护模式，将古城区划分单元，分批、分单元开展示范推进工作，不断总结经验，及时调整保护计划，推动古城区“在保护中发展，在发展中保护”。
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